Immigration Detention: Its Financial and Human Cost

* Version en Español abajo. 

In order to understand how immigration bond works, there are four fundamental things about immigration and detention that we need to understand – that detention and deportation are civil matters; that the ethnic makeup of immigrants in the U.S. has changed; that the structure of immigration enforcement and immigration laws have also changed; and finally, that the cost of immigration detention is not measured only in dollars.

An immigration judge in charge of training other judges claims that 3-year olds can represent themselves in immigration court. (Photo: John Moore/Getty Images)

Despite their potentially devastating consequences, immigration detention and deportation are civil matters. Unlike criminal defendants, immigrants facing deportation do not have the right to appointed counsel. As a consequence, they must navigate a very intricate immigration system on their own, unless they have the means to procure a lawyer. Although the Supreme Court has recognized that deportation is a particularly severe “penalty” and is “intimately related to the criminal process”, immigration consequences remain civil in nature. This characterization has its roots in the now infamous Chinese Exclusion Act of 1882 and cases that sought to challenge it. This Act halted all Chinese immigration and prohibited Chinese from becoming citizens during an era of heightened anti-Asian sentiment.

Outright race-based restrictions on immigration were not uncommon before 1965, when Congress finally eliminated the national-origins quota – a policy that allowed the selection of immigrants based on their national origin. These quotas had given preference to immigrants from Northwestern European countries, and had loosely restricted migration from Southern and Eastern European countries. Chinese immigrants, however, were nearly completely banned until 1943, when still only a handful were allow into the U.S. During this time, immigrants hoping to make their way to the U.S. came through Ellis Island, the best-known immigration inspection station in the U.S. For more than 12 million immigrants, Ellis Island was the gateway to a new beginning, until it finally closed in 1954.

The Soto Family fights for the release of a father and husband. (Photo: Courtesy of Steve Pavey and NIYA)

Currently, there are 11.3 million undocumented immigrants living in the U.S., which makes up roughly 3.5% of the nation’s total population. This is a decrease from 12.2 million in 2007. Over the last few decades there have been changes in the ethnic makeup of these immigrants. In the 1960’s, the top sending countries were Italy and Germany; beginning in the 1970’s the number of Mexican immigrants began a steady increase. However, since 2009, the net migration of Mexican immigrants has fallen below zero. In fact, in 2013 China replaced Mexico as the top sending country. This decline is a result of several factors – the recession, a growing anti-immigrant sentiment and tougher immigration laws. With the growth of the undocumented population stabilizing, this means that a significant number of undocumented immigrants who remain in the U.S. are long-time residents, and have been here for a median time of nearly 13 years.

To other major changes, which have greatly impacted undocumented immigrants living in the U.S., are the restructuring of the agencies in charge of immigration, and certain changes in immigration law. For decades, the Immigration and Naturalization Service (INS) oversaw immigration enforcement and immigration services. In 2003 the INS was abolished and its functions were placed under three agencies – the United States Citizenship and Immigration Services (USCIS), Immigration and Customs Enforcement (ICE) and Custom and Border Protection (CBP). These agencies were all within the newly created Department of Homeland Security, an umbrella entity established in response to the 9/11 attacks.

A little over a decade before the creation of DHS, in 1996, Congress passed the Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act (IIRIRA), This Act greatly expanded mandatory detention for certain immigrants. That same year, the Anti-terrorism and Effective Death Penalty Act (AEDPA) was passed. Together, they dramatically increased the number of immigrants subject to mandatory detention without bond. In a span of two years alone, from 1996 to 1998, this number increased from 8,500 to nearly 16,000.

Naturally, the number of detention facilities has also increased. Congress requires that DHS maintain not less than 34,000 detention beds on a daily basis, spread across a network of about 250 facilities nationwide. No other federal agency is required to maintain a specific number of detained individuals without first determining whether this makes sense from a law-enforcement perspective. This has resulted in an average daily population of over 30,000 since 2007.

The problem with this mandatory bed quota is that DHS owns only 11% of the beds. About 24% are located in facilities owned by state and local governments which are exclusively reserved for immigrants, 62% of all immigration detention beds are operated by for-profit corporations, and the rest are in facilities where people awaiting trial or people serving criminal sentences are also detained. Two private prison companies – the Corrections Corporation of America and the GEO group – dominate the immigration detention industry. Together they operate 72% of the beds, and own and manage 8 of the 10 largest immigration detention centers in the country, including the Adelanto Detention Facility in Southern California, and the Karnes County Correctional Center in Texas, which houses Central American women and children.

These companies have created a very profitable business model. In the late 1990’s, CCA was on the verge of bankruptcy. But in 2000, it received one of the largest contracts ever awarded by the federal government to a private prison company. This contract gave CCA exclusive authority to run the Otay Detention Facility in San Diego, which houses only immigration detainees. Some of the contracts between DHS and these private prison companies include a guaranteed-minimum number of beds and a tiered pricing structure, which gives ICE a discount rate for each person detained in excess of the stipulated minimum. This has lowered the costs to detain more people, sometimes for longer periods of time.

The increase in profits and mandatory number of beds has coincided with an increase in lobbying expenditures by some of these private companies. From 1999 to 2009, the private prison industry spent $20,432,000 in lobbying efforts – CCA spent $18,002,000, and GEO $2,065,000. However, this increase in private prison lobbying is not limited to immigration detention; in 2010 CCA sent a letter to 48 governors offering to buy and operate their public prisons. The letter offered a 20-year contract if certain requirements were met, including a minimum 90% occupancy rate. This type of contract has worried criminal justice advocates, who fear that they will encourage the imposition of harsher sentences in order to meet these non-judicially mandated quotas.

The last key point to understand about immigration detention is the cost. The average cost of detaining an immigrant is approximately $164 per person/ per day. Since 1986, when the last major legalization program occurred, the federal government has spent over $241 billion on immigration enforcement. In 2014 alone, DHS requested $2 billion in funding for immigration detention, approximately 40% of ICE’s $5.3 billion budget that year. That is about $5.5 million per day.

While there is no comprehensive data about how many immigrants are able to reunite with their families because they are released on their own recognizance or because they are able to post bond, we know that an estimated 35,613 immigrants in deportation proceedings have so far been allowed to stay in the U.S. in FY 2016 (October 1, 20015 to September 20, 2016). The reasons vary. It could be because the judge found that the charges against them could not be sustained, they had other relief from removal, such as family who could petition for them, or the government agreed to drop the charges. However, we also know that 70% are subject to mandatory detention, and in FY 2013 alone, the Obama administration deported 438,421 immigrants.

But the cost of mandatory detention and deportation is not limited to dollars. Many of these immigrant detainees have families; they have children and grandchildren. They have established roots in the U.S., sometimes over a period of decades. That’s why some advocates have began pushing for alternatives to detention, including release on recognizance, bond, or monitoring programs. These alternatives are not only much cheaper, but will allow immigrants to remain close to their families while they await a resolution on their individual cases.

In a subsequent post, I will talk about who gets released from immigration detention, the process and considerations to determine immigration bond, and the bonding industry that has sprung up to service it.


Deteniendo a Inmigrantes: El Costo Financiero y Humano

Para entender como la fianza de inmigración funciona, hay cuatro cosas fundamentales sobre inmigración y la detención migratoria que debemos entender – que la detención migratoria y la deportación son asuntos civiles; que la composición étnica de los inmigrantes en Estados Unidos ha cambiado; que la estructura de las agencias migratorias y las leyes migratorias también han cambiado; y finalmente, que el costo de la detención migratoria no se mide solo en dólares.

A pesar de las posibles devastadores consecuencias, la detención migratoria y la deportación son asuntos civiles. A diferencia de los demandados en casos criminales, los inmigrantes que enfrentan un proceso de deportación no tienen derecho a tener un abogado designado por una corte. Ellos solos tienen que navegar un sistema migratorio bástate complicado, a menos que tengan los recursos para contratar un abogado particular. Esto ocurre a pesar de que la Suprema Corte de Justicia ha reconocido que la deportación es un “castigo” particularmente severo y esta “íntimamente relacionado al proceso criminal”, las consecuencias migratorias continúan siendo civiles. Esta caracterización tiene sus raíces en el ahora infame Acto de Exclusión China de 1882 (Chinese Exclusion Act) y las demandas que se entablaron para desafiar este Acto. Esta ley le puso un alto a la inmigración de provenientes de China y prohibió que los inmigrantes Chinos y sus descendientes pudieran hacerse ciudadanos durante una era de gran sentimiento anti-inmigrante contra las personas de descendencia Asiática.

Restricciones abiertamente basadas en la raza de ciertos inmigrantes eran bastante comunes antes de 1965, cuando el Congreso finalmente eliminó las cuotas basadas en nacionalidad – una política que permitía la selección de inmigrantes basado en su origen étnico. Estas cuotas daban preferencia a inmigrantes de países del Noroeste de Europa, y de manera más informal restringían la inmigración de países del Sur y Este de Europa. Los inmigrantes Chinos, por otra parte, fueron completamente excluidos hasta 1943, cuando solo un limitado numero fueron admitidos a Estados Unidos. Durante este tiempo, los inmigrantes que tenían esperanza de llegar a Estados Unidos, entraron por la Isla Ellis, el centro de inspección migratorio más transitado del país. Para mas de 12 millones de inmigrantes, la Isla Ellis representaba la puerta hacia un nuevo comienzo, hasta que finalmente cerró sus puertas en 1954.

Actualmente hay 11.3 millones de inmigrantes indocumentados viviendo en Estados Unidos, lo cual constituye aproximadamente 3.5% de la población total del país. Este numero representa una reducción de los 12.2 millones en el 2007. Durante las últimas cuantas décadas, han habido varios cambios en la composición étnica de estos inmigrantes. En los años 60, la mayoría de los inmigrantes vinieron de Italia y Alemania; en los 70’s el numero de inmigrantes Mexicanos comenzó a incrementar. Sin embargo, desde el 2009, la migración neta de Mexicanos se ha reducido a cero. De hecho, en el 2013 China reemplazó a México como el país con más inmigrantes en Estados Unidos. Esta disminución de inmigrantes oriundos de México es el resultado de varios factores – la recesión económica, una creciente ola de leyes anti-inmigrante y leyes inmigrantes más severas. Con la creciente estabilidad de la población inmigrante, esto significa que los inmigrantes indocumentados que permanecen en el país son residentes de largo plazo, personas que han vivido aquí por un plazo mediano de casi trece años.

Los otros dos cambios que han ocurrido, y que han impactado de gran manera a los inmigrantes indocumentados que viven en Estados Unidos son la restructuración de agencias gubernamentales a cargo de la regulación migratoria y ciertos cambios en las leyes de inmigración. Por décadas, el Servicio de Inmigración y Naturalización (INS por sus siglas en Ingles) supervisó los servicios de inmigración. En el 2003, esta agencia fue eliminada y sus funciones fueron puestas bajo tres agencias – Servicios de Ciudadanía e Inmigración (USCIS), Inmigración y Control de Aduanas (ICE), y Aduanas y Protección Fronteriza (CBP). Estas agencias fueron puestas bajo el recién creado Departamento de Seguridad Interna (DHS), una entidad establecida en respuesta a los ataques del 9/11.

Poco mas de una década antes de la creación de DHS, en 1996, el Congreso pasó la Reforma de la Inmigración Ilegal y de Responsabilidad del Inmigrante (IIRIRA). Este Acto expandió de gran manera la detención mandataria para ciertos inmigrantes. Ese mismo año, el Congreso paso la ley de Antiterrorismo y Pena de Muerte Efectiva (AEDPA). Juntas, estas leyes incrementaron dramáticamente el numero de inmigrantes sujetos a detención mandataria sin derecho a fianza. Durante un periodo de dos años, de 1996 a 1998, este numero incremento de 8,500 a casi 16,000.

Naturalmente, el numero de centros de detención ha incrementado. El Congreso requiere que DHS mantenga un numero de por lo menos 34,000 camas para detenidos cada día, distribuidas en una red de alrededor de 250 centros de detención en todo el país. Ninguna otra agencia federal requiere el mantenimiento de un numero especifico de detenidos sin primero determinar si esto tiene sentido desde un punto legal. Esto a resultado en una población promedio de mas de 30,000 detenidos por día desde el 2007.

El problema con esta cuota mínima es que DHS solo es dueño de 11% de las camas. Un 24% están localizadas en centros de detención propiedad de gobiernos estatales y locales, exclusivamente reservadas para inmigrantes; un 62% de toda las camas en centros de detención son operadas por corporaciones privadas y con fines de lucro. El resto de estas camas están localizadas en centros donde personas que están esperando un juicio o sirviendo sentencias criminales también están detenidas. Dos empresas de prisiones privadas – Corporación de Correcciones de América (CCA) y el Grupo GEO – dominan la industria de centros de detención para inmigrantes. Juntas operan 72% de las camas, y son propietarios y manejan 8 de los 10 centros de detención migratorios más grandes del país, incluyendo el Centro de Detención de Adelanto en el Sur de California, y el Centro Correccional del Condado de Karnes en Texas, el cual detiene a mujeres y niños Centro Americanos.

Estas empresas han creado un negocio muy lucrativo. En los últimos años de la década de los 90s, CCA estaba al borde de la quiebra. Pero en el 2000, recibió uno de los contratos mas grandes contratos que han sido otorgados a una empresa privada. Este contrato le dio a CCA la autoridad exclusiva de manejar el Centro de Detención Otay, el cual detiene solo a inmigrantes. Algunos de los contratos entre DHS y estas prisiones privadas incluyen una garantía mínima de camas, y una estructura de precios que le otorgan un descuento a ICE por cada persona en exceso del mínimo requerido. Esto a reducido el costo para detener a mas personas, y muchas veces detenerlas por periodos más largos.

El incremento en las ganancias para estas empresas y el numero mandatorio de camas coincide con un incremento en los gastos de cabildeo por algunos de estos negocios privados. De 1999 a 2009, la industria de prisiones privadas gastó $20,432,000 en esfuerzos de cabildeo – CCA gastó $18,002,000, y el Grupo GEO gastó $2,065,000. Sin embargo, este incremento en cabildeo no ha sido limitado a detención migratoria. En 2010, CCA envió una carta a 48 gobernadores haciendo una oferta de compra y operación de sus prisiones publicas. Esa carta ofrece un contrato de compra de 20 años si ciertos requisitos son cumplidos e incluyendo una cantidad mínima de detenidos del 90%. Este tipo de contratos preocupa a defensores de la justicia penal, quienes temen que esto promoverá la imposición de sentencias más severas para poder satisfacer estas cuotas.

El último punto que debemos entender sobre la detención de inmigrantes es su alto costo. El costo promedio para detener un inmigrante es aproximadamente $164 por persona por día. Desde 1986, cuando el ultimo programa extensivo de legalización ocurrió, el gobierno federal ha gastado mas de $241 billones en detención migratoria. Solo en el 2014, DHS pidió $2 billones en fondos para la detención de inmigrantes, aproximadamente 40% de los $5.3 billones del presupuesto de ICE ese año. Eso es aproximadamente $5.5 millones por día.

Aunque no hay información sobre el numero de inmigrantes quienes pueden reunirse con sus familias tras ser liberados bajo su propia responsabilidad o porque han podido pagar una fianza, sabemos que un numero estimado de 35,613 inmigrantes en procedimientos de deportación se les ha permitido quedarse en Estados Unidos en los últimos 5 meses. Las razones varían. Esto puede ser porque el juez ha decidido que los cargos en contra del inmigrante no pueden ser sostenidos, ellos tienen otra forma de alivio legal, o el gobierno ha decidido retirar los cargos. Sin embargo, sabemos que 70% de inmigrantes son sometidos ha detención mandatoria, y solamente en el año fiscal 2013, la administración del Presidente Obama deportó 438,421 inmigrantes.

Pero el costo de detención mandatoria de inmigrantes y la deportación no están limitadas a cifras en dólares. Muchos de estos detenidos tienen familias, e hijos y nietos. Ellos han establecido raíces en este país, muchas veces sobre un periodo de décadas. Es por eso que algunos defensores de inmigrantes han comenzado a abogar por alternativas a la detención, incluyendo la libertad bajo palabra, fianza, y otros programas de monitoreo. Estas alternativas no solo son mucho más económicas, también permitirán que los inmigrantes permanezcan cerca de sus familias mientras esperan una resolución de sus casos.

En mi siguiente articulo hablaré sobre quienes son puestos en libertad, el proceso y consideraciones que se toman en cuenta para determinar el monto de una fianza, y los negocios que han surgido para proveer este servicio.